史啸虎:中国应力争尽快加入《政府采购协定》

admin 神龙娱乐 2019-09-03 20:42:26 5980

  

  据英国《金融时报》 12 月 16 日 报道,中国加入 《 政府采购协定 》 ( GPA , Agreement on Government Procurement )的努力再次失败。也就是说,中国政府上周递交的自 2008 年初以来的第四份政府采购出价并没有被 GPA 的 42 个成员国所接纳。中国要想加入 GPA 看来还得继续努力,另觅时机。

  政府 采购,顾名思义就是政府及其所辖公共部门从市场购买货物、工程和服务 的行为。 WTO 的部分成员国就这个每年贸易额甚大的领域(政府采购总额平均占各国 GDP 的百分之二十左右)达成公平贸易协议的确是一大创造。因为通过这个最能体现 WTO 非歧视原则的协议可以将政府采购这一最容易导致贸易歧视和官场腐败的贸易行为置于透明和公正的法律基础上, 让无论 外企还是内企,无论国企还是民企,只要是该协议的成员国企业都能享受到国民待遇。由此可见,中国如果加入了这个政府采购协议,不仅可以让中国企业额外参与到每年采购额高达数万亿美元的各成员国 的 政府采购市场的竞争中去,也可以借助于 GPA 的基本原则净化自己的政府采购市场,减少甚至杜绝我国在政府商品采购以及政府工程项目招投标和发包领域中几成常态 的 行贿受贿等的腐败行为。遗憾的是,我国这次因自己提交的加入政府采购范围的清单不能满足 大多数 GPA 成员国的要求而未能加入这一协议。

  十多年前,当中国还在努力入世谈判时,很多人就说入世于中国而言是一柄双 刃 剑,有利有弊。反对入世者则着力渲染中国入世的弊端,说这是不顾中国特色,出卖民族利益,是以主权换市场,是向外国资本投降,等等。现在看来,这些说法大多是无稽之谈。中国入世,损失的只是一整套 本该废弃的 陈旧而落后的经贸制度和政策,换来的却是一个在经济和贸易上全面融入国际社会并获得了巨大发展的中国。而如今,当我们又一次艰难地站在申请加入政府采购协定的门槛上时,有关 GPA 的双 刃 剑和弊端说 也 又一次充斥耳膜了。诸如外国公司介入政府采购会影响成员 方主权 啦 ,中国民族工业,特别是石油、铁路、通讯、机场、航空等产业需要保护 ,中国的工程和建筑业市场以及 教育和 医卫 等中高端服务贸易市场也需要保护,不能对外国承包商和公司 过快 开放 啦 ,等等。

  其实,十年前入世时,我国政府就曾承诺要尽快加入这个被称之为 WTO 另一半的 《 政府采购协定 》 。( WTO 分为消费品 贸易市场和政府采购市场,前者主要是货物贸易, 也有服务贸易, 而后者 贸易范围虽则相同,但全部 属于 政府采购的货物、 工程和服务贸易 ——作者注 )。为表示决心和诚意,我们还在入世 的前一年颁行了一部《招标投标法》,以试图规范国内的服务贸易市场。后来没多久,又 为不远将来加入 GPA 做准备, 2003 年我们又颁布 实施 了《政府采购法》。可后来我们被入世后根据新的制度在经贸上所取得的接连不断的成绩所满足和陶醉,思想上进一步趋于保守, 一直没有主动去申请加入 GPA 。这与近年来中国在政治体制改革上出现的停滞甚至 倒退 也是不无关系的 。

  比如,政府通过土地公有制绝对垄断土地市场,越来越深地卷入到 土地买卖和 工程项目 等 各种 具体的 经济活动之中,政府自身的经济利益也变得越来越大。结果, 政府 既是规则 制定者,又是规则执行者,既当裁判员,又要当运动员。在采购问题上,包括货物采购、工程发包以及服务采购在内,因牵涉到利益问题,我们的政府总是不愿意 对外开放 市场 , 一些大型的政府投资的工程项目甚至连国内民企都很难介入, 每年数以万亿计的铁路、公路和机场项目 大多 落入垄断性的或者是政企不分 的国有企业手里。这一切使得 我国的政府采购市场 越来越不规范, 也越来越不公平公正了。我国的政府采购市场 , 虽然也颁行了法规,也实行招投标,但很多地方 潜规则与黑箱操作 却很 盛行,被法律所严禁的层层分包 早已心照不宣,成为 公开的事实,贪贿腐败丛生,豆渣工程不断,采购价格高于市场价格已成为常态。 由于政府采购市场的封闭性, 本为规范市场和政府行为的 《招标投标法》 和《政府采购法》 也 已经越来越规范不了市场和政府了。

  在这种情况下,你想,那些一直在这一 领域 中饱享既得利益 并且早已坐大 的人和 集团还会轻易地让 中央 政府去积极地争取加入 GPA 吗? 显然不会的。 所以,我对这又一次的失败并不感到惊奇。事实是,我国政府在入世时虽然承诺要尽快加入 GPA ,但后来许多年并没有 采取 任何行动。直到入世后的第六 年, 也 即 2007 年底, 中国政府 才在 GPA 的其他成员方的 一再敦促下第一次向 WTO 提交了加入《政府采购协定》( GPA )的 出价清单,并于 第二年与 GPA 各 成员 方 进行了首轮谈判。之后 ,中国 加 入 GPA 的 动作又停滞了两年。 然后又 于 2010 年、今年年初以及本月 , 才又 连续递交了三次出价清单。 但 遗憾的是, 每次的 结果 都 是 因 为 中方 出价过低 (不愿过多地开放市场) 而一一铩羽而归。

  人们也许会问:入世后那么多年 在 承诺 加入 GPA 问题上 毫无作为的中国政府,为何会在近两年开始愿意尝试加入 GPA 但又毫无进展呢? 个 中原因, 我不得而知。但众所周知的是, 承诺加入 GPA 的是上一届政府,而 入世第二年初才上任的本届政府 这些年来显然一直有蛋糕在吃,而且多数情况下还能吃得很饱,虽然这个入世大蛋糕 也 是上届政府制作的,与它无关。 看来,强烈的改革意愿和决心只有 在有饥饿感或危机感的情况下才会产生。

  按照世界贸易组织的指导性规定,此类加入 GPA 谈判一般需在 18 个月内结束。虽然有些国家谈判时间超过了这一规定,但事实上中国的谈判 周期之长 仍属前所未见: 倘从 2007 年底 算起,至今 已有整整四年,即 48 个月时间了!可尽管如此,我国于参加首次谈判四年后的这一次所递交的出价申请还是又一次遭到了众多 GPA 成员方的否定。这是为何呢?我不是很了解这次我国政府出价清单的详细情况,无 法仔细进行分析,也不好妄加判断。但从披露的一些情况看,我们这次的 政府采购 出价,无论在出价范围上还是对外开放程度上都 是很保守 的, 甚至是很 自我 封闭 的。

  比如, GPA 各主要成员方早就明确表示,中国 是一个大国,加入 GPA 需要把次级中央实体 (可以理解为中国的省、直辖市和自治区一级政府) 和从事政府行为的国有企业,如电力公司等, 都 列入出价中,使之与现有的其他 GPA 成员方处在同一个水平上 以体现贸易的公平原则。但据报道,这次中方出价清单只包括了北京、上海和天津三个直辖市以及江苏 和浙江 两个省等 5 个次中央级(地方)政府的 171 个 所属 部门, 纳入的部门主要为各地方的 发改委 、 国资委 、 地方 税务 局、财政局等政府部门。 建筑业的准入门槛虽有所降低,但国有企业仍被排除在外。其实, GPA 各成员方对中国年初 递交的第三份出价清单不满主要 也在于所谓的地方政府、准入门槛以及国有企业这三个方面。可我们在大半 年后提交的出价清单在以上三个方面 虽有改进,但仍然在做挤 牙膏 游戏。 这显然表明,与其说中国政府现在迫切期望加入 GPA ,还不如说目前的所谓加入更多的只是一种姿态而已。

  我们有些学者将这次加入 GPA 出价失败归结于其他成员方, 特别是美国对中国要价太高。这是可能的。因为你出价,人家要价,应该 也符合逻辑,本无可厚非,因为谁不希望 GPA 新成员向老成员看齐以体现 贸易 公平 原则 并更多地开放市场呢?但我们自己也应该反思一下,即便我们要逐次逐批开放地方政府采购市场,为何不能是先沿海后中部再后西部的次序而 非要只 选择 5 个沿海省市呢? 仅仅用地方政府不熟悉国际惯例需要一个适应过程的说法加以解释显然是站不住脚的。难道对外开放时间比清单上那些 省市更长的广东、福建和辽宁的企业现在还不能适应国际规范的政府采购?显然是没有任何道理的。历史上,我们自己不正是按照这一地理梯级由沿海到中部再到西部地逐次对外开放的吗?

  我们还应该知道,我们放开 的是一国的政府采购市场,而得到的却是数十个比我们自己的要大上很多 倍的其他国家市场,特别是巨大的美国和欧盟市场。更重要的是,国内政府采购市场的对外开放还可以有效地引入各种带有约束力的各种先进的经贸法规,约束政府权力和行为, 帮助政府向公共服务型政府转型, 改革和净化自己的招投标市场。因此,我想问的是,我们已经谈判 GPA 多年了,为何一再出价的范围总是如此之狭窄, 似乎总要拒人于千里之外呢?我们入世用了 16 年时间去谈判,难道 我们在 入世 10 年后还要再用 6 年 时间才能够 加入不过是 WTO 的一个 遵循 同样 原则的 单项协定—— GPA 吗?换句话说,这些年来,我们 非要在具体问题上 如此 斤斤计较的做法对中国而言究竟是有利还是不利呢?

  这件事 其实 账目 很 清楚, 也 无须多说。只要将我们国内的政府采购市场规模和 GPA 的 42 个成员方 的 政府采购规模进行比较,任何明眼人都会得出结论了。 根据联合国统计,一个国家的政府采购金额可以达到该国 GDP 的 15% 以上。已经加入 GPA 的 42 个成员方 (已经递交申请参加谈判的国家还有 8 个,估计三年内 GPA 成员国(方)将可能增加到 80 个以上,囊括世界各主要国家和共同体) ,如欧盟、美国、日本等,它们的 GDP 加起来至少有 35 万亿 美元以上。如果按照 15% 计, 它们的 GPA 市场规模 至少也有 6 万亿 美元之多。比如,有资料说, 2010 年,美国各级政府的采购总额达到 2.7 万亿 美元,占据着全球采购三分之一的市场。再如,欧盟委员会在近期发表公报说,欧盟政府采购已占其国内生产总值的 17% ,仅西班牙一 国集中 采购的药械等 9 大类商品的采购额即达 2.5 亿欧元。可见,如此 庞 大的国际政府采购市场的规模和数额,对任何企业,特别是 对于 时下 因 内需不足 而导致 生产和施工能力严重过剩的中国企业来说,这是一个多么巨大的新商机啊!

  相比之下,中国的政府采购虽然占GDP比例相对较高(有人说能占到20% 或以上),多达上万亿人民币, 换算成美元,约为1500亿, 也 仅占GPA所有成员国政府采购市场的四十分之一不到(注:根据中国财政部的定义,其定义的政府采购不包括大部分政府投资的基建项目,但奇怪而矛盾的是,中国的《 政府采购法》却在货物采购之外,还白纸黑字地包括了工程和服务贸易 ——作者注 )。但即便如此,因缺乏必要的制度性监督和约束,国内的政府采购市场也充满了种种的招投标贸易和工程承包歧视和黑箱操作,WTO及其附加协定GPA所一再重申的国民待遇、非歧视以及透明公正等原则还远未在中国政府采购活动中得到伸张和贯彻。

  当然,GPA各国都将政府采购作为保护国内企业的重要措施,对政府采购市场均实行封闭管理,但这只针对 包括现在的我国在内的 非GPA国家,而对GPA所有成员国 (方) 则无一例外地开放。比如 , 美国虽然 早就颁行 有一个《购买美国货物法案》, 对政府采购的商品产地做了限制, 但 在美国加入GPA之后, 却明确声明GPA成员方的产品和服务不受这一法案约束。美国和欧盟等GPA国家还将涉及国计民生的铁路、市政工程、电力、通讯、机场、港口 等公共基础设施项目纳入政府采购范围,甚至 规定 凡是有关国家利益和社会公共利益的项目,即便是向私人机构融资 的 或由私人企业承办 的 ,也 都将 被涵盖在政府采购范围之内。也就是说, GPA成员国(方)里 凡是涉及政府事权范围内的所有公共开支事项都必须实行政府采购。当然,所有这些项目也都在一律平等和公正的基础上对所有 其它 GPA成员 国( 方 ) 开放。

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